hogskolene_1079_omstillingskonferanshogskolene_1079_omstillingskonferanshttp://forsvaret.no/hogskolene/Lists/RelatedMedia/DispForm.aspx?ID=136Foto: Forsvarets mediesenter/media/PubImages/DSC_3802.jpg

Oppsummering -Omstillingskonferansen 2019

Omstillingskonferansen 2019, «Hva må Forsvaret gjøre?», tok opp spørsmålet om privatisering og bortsetting av militær virksomhet for å effektivisere driften av Norges forsvar.

Konferansen ble åpnet av sjef for Forsvarets høgskole (FHS), kontreadmiral Louise Dedichen, som orienterte kort om omstillingsprogrammet ved Institutt for forsvarsstudier (IFS) og satte omstilling i perspektiv ved å vise til den store, nylig gjennomførte omstillingen av Forsvarets skoler og utdanningssystem.

«Utøvelse av militær maktbruk kan ikke 'outsources'»

Konferansens hovedtaler var generalløytnant Erik Gustavson, sjef for Forsvarsstaben. Han innledet med å peke på at hovedtrekkene i samfunnsutviklingen, både teknologiske og sikkerhetspolitiske, krever en endret innretning både i privat og offentlig sektor. Kun de som evner å omstille seg overlever, fremholdt Gustavson. Ifølge generalen, medfører et høyere trusselnivå kortere varslingstider og behov for økt operativ evne, til en kostnad som Forsvaret må søke finansiert blant annet ved effektivisering gjennom konkurranseutsetting av enkelte funksjoner.

Videre pekte han på at utøvelse av militær maktbruk ikke kan «outsources», i motsetning til støttefunksjoner, med da innenfor strenge rammer regulert av blant annet nasjonale lover og Folkeretten. Gustavson understreket at bruk av sivile kontraktører må gi en gevinst gjennom lavere pris, men også ivareta leveransesikkerhet i tilfelle krise og krig. Dette sikres ved at det er norske eierinteresser i leverandørene det inngås avtaler med.  Både testing av slike konsepter under øvelser, samt senere års kontraktinngåelser for blant annet drivstoffleveranser og vedlikehold, har vist at outsourcing av støttefunksjoner kan fungere.

Tiden da militære organisasjoner selv hadde alle funksjoner er forbi, oppsummerte Gustavson: Forsvaret har ikke kapasitet til å ha spisskompetanse i alle fagområder. Imidlertid skal militær kjernekompetanse definere den militære kjerneaktiviteten, og militær kompetanse må dermed ligge til grunn når sivile leverandører skal benyttes.

Ordstyrer Per Martin Norheim-Martinsen spurte Gustavson hvilke flaskehalser som har preget Forsvarets omstillinger. Gustavson mente at det ofte brukes for lite tid og ressurser i forkant av omstillingsprosesser. Et utilstrekkelig grunnlagsarbeid har gitt dårligere omstillinger. Et annet sentralt problem han pekte på, var at omstillingsmålene blir detaljstyrt ovenfra.

Sesjon 1 - Hva må forsvarsgrenene selv gjøre?

Dette var spørsmålet til første panel, som bestod av de tre forsvarsgrensjefene. Ordstyrer Norheim-Martinsen viste til erfaringene med private støttefunksjoner fra øvelsen Trident Juncture høsten 2018 og McKinsey-rapporten fra 2015. Med dette som bakteppe skulle paneldeltakerne fortelle hva forsvarsgrenene selv må gjøre for å effektivisere Forsvarets drift med henblikk på de militære kjerneoppgavene.

«Så militær som nødvendig - så sivil som mulig»
I strid med tradisjonell militær kutyme men, i god omstillingsånd, var det sjef for Luftforsvaret som innledet av de tre grensjefene. Generalmajor Tonje Skinnarland pekte på at Luftforsvaret er midt i en stor omstilling, og at Norge er i ferd med å få et av verdens mest avanserte luftforsvar, med blant annet nye kampfly og maritime patruljefly. En betydelig utfordring i en slik omlegging, ifølge generalen, er at nytt materiell gjerne er dyrere å drifte enn gammelt og at anskaffelseskostnadene er svært høye. For å frigjøre midler til drift kreves det dermed en betydelig effektivisering. Sjef luft minnet om at outsourcing ikke er et nytt fenomen, men pekte på at det har vært blandete erfaringer, og at enkelte analyser har vært for optimistiske.

Skinnarland understreket at militær kjernekompetanse må ligge til grunn for alle diskusjoner om bortsetting, og det må ses på nye avtaleformer for å sikre beredskap. For eksempel må leverandørers ansatte kunne disponeres i tilfelle krig, og leveranser til Forsvaret må prioriteres. Samtidig understreket Skinnarland at det kun skal bortsettes der det gir merverdi, og hun fastslo at Luftforsvarets tankegang er «Så militær som nødvendig - så sivil som mulig.»

«Mer seiling for pengene»
Sjef for Sjøforsvaret, kontreadmiral Nils Andreas Stensønes, pekte på at effektiviseringsgevinsten for Sjøforsvaret ligger i fokuset på de daglige operative oppdragene, og altså utførelsen av de militære kjerneoppgavene. Sjøforsvaret har allerede omstilt med god effekt, noe som har gitt mer seiling for pengene. Det er imidlertid en grense for hva som er mulig uten at det går ut over kampkraft.

Admiralen pekte videre på at en slik omstilling er krevende, og at de største hindrene for endring er avlæring av gammelt tankegods i organisasjonen og at Forsvaret har en hierarkisk organisasjon med indre treghet. Forsvaret har ikke like sterke insentiver for effektivisering som næringslivet. Det norske forsvaret er allikevel gode på enkelte områder, slik den nye avtalen om ubåtvedlikehold med Tyskland viser. Dette gir gevinster også i økonomisk perspektiv. For Stensønes var det imidlertid viktig å presisere at omstilling primært bør fokusere på effekt – ikke økonomi.

Stensønes understreket at anskaffelser, må vurderes nøye fordi ubemannet og ubenyttet materiell er bemannet irrelevant.

«Tiden er inne for å tenke nytt»
Sjef for Hæren, generalmajor Odin Johannessen, åpnet sin innledning med flere retoriske spørsmål.

  • Er omstilling det samme som effektivisering?
  • Stilles de riktige spørsmålene?
  • Fører effektivisering én plass i organisasjonen til større kostnader og risiko andre steder i organisasjonen?
  • De vanskelige og sentrale spørsmålene knyttet til krigens krav og krigens vesen, står de i veien for diskusjonene?

Generalen pekte på at endringer i Forsvaret de siste 30 årene ikke alltid har vært militærfaglig begrunnet, men heller økonomisk motivert.

Øvelse Trident Juncture 2018 ble et viktig eksempel på totalforsvarskonseptet i en ny sikkerhetspolitisk situasjon, men Johannessen spurte samtidig hvor grensen går for bruk av sivil støtte i militære operasjoner. «Policy for vurdering av kjernevirksomhet i Forsvaret» fra 2013 definerer grensene for militær kjernevirksomhet og «tilretteleggende virksomhet», fortsatte han, men understreket at krigens krav og voldsanvendelsesperspektivet også må ligge til grunn. Statens evne til å ivareta sitt voldsmonopol er kjernen, konkluderte Johannessen.

Forsvarsgrenvise forskjeller
I paneldebatten pekte ordstyrer Norheim-Martinsen på en overraskende likhet i forsvarsgrensjefenes syn på privatisering. Hærsjefen repliserte med at forskjellene mellom forsvarsgrenene allikevel må erkjennes, og at de har forskjellige behov. I motsetning til de andre forsvarsgrenene, innebærer for eksempel Hærens operasjonsmåte at deler av vedlikeholdet må utføres i fremste linje, av personell med våpen i hånd. Slik støttevirksomhet kan ikke privatiseres.

Stensønes trakk frem det paradoksale i at Sjøforsvaret, som er gode på kostnadskontroll, mister noe av denne kontrollen når deler av virksomheten flyttes ut. Generalmajor Skinnarland fulgte opp med at Luftforsvaret har erfaring med utsetting av støttefunksjoner, men at pendelen har svingt tilbake der dette oftere anses som lite hensiktsmessig. Kjernen av organisk støtte må derfor gjenoppbygges militærfaglig igjen. Skinnarland understreket at det kan brukes sivile aktører, men disse må ha militær overbygning og ledes med tilstrekkelig fagmilitær forståelse.

Stensønes understreket at økonomiske innstramminger ikke er meningsfylte i seg selv dersom de går ut over den militære operativiteten. Han gikk i rette med oppfatningen av at operativ evne vanskelig lar seg måle, og fremholdt at for eksempel flytimer, øvingsdøgn og seilingstimer er gode indikatorer.

Til en kommentar fra salen om at lokalpolitiske interesser ofte overskygger militære hensyn, påpekte sjøforsvarssjefen at han ikke ville kritisere lokalpolitikere for å gjøre jobben sin, men understreket at Forsvaret heller burde ta del i debatten enn å overlate arenaen til lokalpolitikerne.

Til et spørsmål om den «spagatøvelsen» man havner i når man skal både forsøke å møte krigens krav og drive effektivt, pekte Sjef Hæren på at linjelederfunksjonen har ført til at ledere ofte må sitte på kontorene sine fremfor å lede soldatene ute.

Sesjon 2 - «Hva kan andre gjøre for Forsvaret?»

Direktør for Institutt for forsvarsstudier, professor Kjell Inge Bjerga, ledet andre sesjon, som belyste hva andre kan gjøre for Forsvaret, og hva Forsvaret ikke behøver å gjøre selv. Et spennende sammensatt panel av eksperter med vidt forskjellig bakgrunn, hadde helt forskjellig syn på kostnader og gevinst.

Det meste kan privatiseres
Nestkommanderende i Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO), flaggkommandør Nils Helle, besvarte åpningsspørsmålet Hva kan andre gjøre for Forsvaret? med «det meste». For Helle var spørsmålet heller hvordan man skal gjøre det, og hvor man setter grensesnittet mellom det militære og det sivile.

Helle viste til Trident Juncture, der 2 000 logistikkpersonell på kort tid kunne utvides med 40 000 sivilt personell. Han pekte videre på at endringer fra faste til variable kostnader gir store fordeler ved at det ikke påløper kostnader når innleide ressurser ikke er i bruk. Forsvaret nyter godt av at andre tar utviklingskostnadene, fortsatte flaggkommandøren, i tillegg til at privatisering representerer et mindre problem, da de fleste innleide sivile skal fortsette å gjøre det de pleier å gjøre til daglig.

Også Helle understreket at militær ledelse er avgjørende for å forstå de militære behovene, noe som krever kompetanse og gjensidig forståelse.

«Forsvaret i økonomismens tidsalder»
Et mer kritisk blikk på privatisering ble lagt for dagen av Linn Herning, daglig leder i fagforeningssammenslutningen For Velferdsstaten. Som utenforstående kunne hun observere mange likheter mellom Forsvaret og andre offentlige virksomheter. Hun pekte på at den rådende oppfatning fort blir at alt som ikke kan måles i penger ikke er viktig. Da gevinstregnskapet står så sentralt i all omstilling, blir det vanskelig å snakke om noe annet når pris kommer på bordet. Hun viste til at det var en rekke andre elementer som bør inn i gevinstregnskapet, og utdypet at foruten pris bør kvalitet, risiko, ansvar, fleksibilitet, kompetanse og samfunnslegitimitet være med.

Herning poengterte at gjennom overoptimistiske konsulentrapporter blir spørsmålet om pris gjerne redusert til kun å dreie seg om pris på tjenesten, men uten blikk på totalkostnaden, og pekte her på et viktig skille mellom isolert bedriftsøkonomisk og et videre samfunnsøkonomisk perspektiv.

For eksempel fikk konkurranseutsettingen av renholdstjenestene i Forsvaret store totale kostnader, og sannsynligvis større kostnader enn de økonomiske innsparingene. Hun anførte at Forsvaret som en følge av denne saken også har fått en betydelig skrape i lakken, som et eksempel på manglende vurdering av samfunnslegitimitet i gevinstregnskapet.

«Effektiviseringsfokus er sunt»
Kommentator i Dagens Næringsliv (DN) Sverre Strandhagen, åpnet med å peke på at god forvaltning er viktig for både effekt – «bang for the buck» – og troverdighet. Det er sunt å ha et effektiviseringsfokus, hevdet han, men pekte på at mer pragmatisme og mindre ideologi i sivil-militært samarbeid ikke bare behøver å bety outsourcing, men også in-sourcing ved behov. Strandhagen var positivt overrasket over forsvarsgrensjefenes tilnærming til privatisering.

Strandhagen avsluttet med å peke på at det er viktig å tenke hva som gir mer forsvar for pengene, for eksempel anskaffelse av materiell som er hyllevare heller enn skreddersøm, i form av kostbare spesialtilpasninger, og internasjonalt forsvarssamarbeid.

Effektivisering er ikke en byrde
Siste innledere var underdirektør i Forsvarsdepartementet (FD) Hanne Hanson og forskningsleder ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) Sverre Kvalvik. Hanson innledet ved å peke på at effektivisering i Forsvaret for ofte sees på som en byrde heller enn en integrert del av virksomheten. Etaten må evne å tenke alternativ kost for hver krone – hvor utnyttes ressursene best? Hanson pekte videre på at Forsvarssektoren har faktisk et eget forskningsinstitutt til å se på effektivisering og at departementet ikke bare støtter seg til konsulentfirmaer i arbeidet med effektivisering, noe som gjør sektoren bedre.

Kvalvik fortsatte med å vise til løpende evaluering som gjøres av effektiviseringen i sektoren, og noen bekymringer knyttet til dette. Forskningslederen pekte på fire forbedringsområder, at IKT og digitalisering kan styrkes, at anvendelsen av sivile aktører er mindre enn interne aktører, at større interne reformer kan redusere kostnader, og at fokuset på lokale forbedringer kan styrkes.

«Konsulentselskapenes legitimitet»
I den påfølgende paneldebatten åpnet ordstyrer Bjerga med å utfordre privatiseringsskepsisen om hva som er alternativet. Herning repliserte med at det er krevende å tenke annerledes, samtidig som fagfolk ofte tilsidesettes til fordel for bruk av eksterne konsulenter, hvis rapporter ofte preges av lavt refleksjonsnivå og banale analyser.

Til spørsmålet om den relative vektlegging av økonomiske versus andre hensyn, svarte Kvalvik at FFI ikke er dogmatiske i sine beregninger, men har et 20-års perspektiv. Hanson fulgte opp med å understreke at FD ønsker å samarbeide med etatene, spesielt med fokus på risiko.

Helle fra FLO ble utfordret til å gi eksempel på en suksesshistorie ut over avtalen med WilNor. Helle svarte med at enkeltavtaler representerer deler av lange verdikjeder i Forsvarets forvaltning, og at det faktisk er mer in-sourcing enn outsourcing i Forsvaret. Men han viste til at et annet vellykket eksempel på outsourcing er Bring-avtalen, som gjør at eksempelvis beltevogner sendes med Posten.

Strandhagen ble utfordret på hvordan Forsvarets omstillinger fremstår i forhold til andre sektorer. Han sa at selv om Forsvaret har gitt et positivt bilde, indikerte McKinsey-rapporten samtidig et innsparingspotensiale på omtrent fem milliarder kroner årlig. Selv om det er sunt å bli utfordret fra eksterne konsulenter som bringer nye perspektiver, fremhevet Strandhagen også at «skapende motstand» fra internt faglig hold er viktig for å få frem flere perspektiver.

I den videre debatten pekte generalmajor Gustavson på at press på effektivisering er sunt for Forsvaret. Et sentralt ankepunkt for ham var imidlertid at der fagfolk viser til potensialer, peker FD ofte på hvordan effektivisering skal foregå. Slik detaljstyring kan drepe entusiasme og engasjement, advarte Gustavson.

Herning fulgte opp med at potensialer for effektivisering gjerne blir til måltall som gjerne blir altoverskyggende i prosessen. Ikke bare slo hun fast at det er en avtagende grensenytte for effektivisering, men overeffektivisering er et problem fordi det kan gå ut over den reelle tjenesteytingen.

FDs representant sa seg uenig i denne fremstillingen, fordi omstillinger må tallfestes for at departementet skal kunne gå til Regjeringen og argumentere for tallene. Hanson understreket både at FD ønsker å samarbeide med etatene, og at FD er grunnleggende uenig i Hernings synspunkt; det er alltid er mulig å effektivisere.

Sjef Hæren uttrykte håp om at grensjefene ikke lenger blir fremstilt som hindre for effektivisering. Videre etterlyste generalen en anerkjennelse av alvoret knyttet til krigens krav i rammene og kravene fra FD, i tillegg til forsvarlig forvaltning. Herning underbygget dette synet med at slike debatter har en tendens til å polarisere, at de som er kritiske blir stemplet som ikke interessert i effektivisering. I de avsluttende kommentarene i paneldebatten uttrykte Strandhagen at han i sitt utenfraperspektiv ikke ser Forsvaret som et eksempel på generell uvettig ressursbruk.

«Økende modenhet i diskusjonen om omstilling»
Professor Kjell Inge Bjerga oppsummerte paneldebatten og konferansen som helhet med å takke deltakerne, og han pekte spesielt på det interessante i å høre sjef FST blikk på tverrprioritering, samt forskjellene mellom forsvarsgrenene. Bjerga viste avslutningsvis til omstillingsprogrammets hensikt, også som komplementært til FFIs forskning, med et metaperspektiv på omstilling og effektivisering, og anførte at han fornemmet en stadig økende modenhet i diskusjonen om omstilling gjennom de siste fem omstillingskonferansene.

Skrevet av Bjørn E. Mobech-Hanssen og Magnus Håkenstad

Publisert 5. april 2019 11:42.. Sist oppdatert 20. mai 2019 15:57.