ifs_742_fridthjofsogaardinitifs_742_fridthjofsogaardinithttp://forsvaret.no/ifs/Lists/RelatedMedia/DispForm.aspx?ID=50/media/PubImages/IFS Insight 3_2017_Sogaard_ingress.jpg

Søgaard: Initiativplikt i sentraladministrasjonen?

Påhviler det den enkelte i embetsverket en plikt til å ta selvstendig initiativ for å sikre økt effektivitet i staten – også når dette ikke er politisk pålagt? Hvis svaret er tja eller nei: Er det ønskelig å gjøre noe med dette – og i så fall hva?
​​​​
​​​​​​​
Hovedpunkter
  • Mer effektiv statlig ressursbruk blir avgjørende for å ivareta kjerneoppgaver i kommende år. I dag tyder mye på at det sløses i stort omfang.
  • Det sentrale embetsverk kan spille en nøkkelrolle for effektivisering. I den grad dette likevel ikke skjer, kan det skyldes manglende incentiver. 
  • En tydelig embetsplikt til å ta selvstendig initiativ for å sikre effektiv ressursbruk – også når slikt initiativ ikke er politisk etterspurt – kunne gi god effekt. I særdeleshet hvis plikten kobles til den enkelte embetspersons karriereutvikling. 


Statlig ressursbruk handler om å dispone­re bevilgninger og kompetanse («penger og folk») fortrinnsvis innenfor de rammer Stortinget fastsetter. Best mulig ressursbruk – samlet sett i tid og rom – handler om noe langt mer: å disponere det man har til rå­dighet med basis i tydelige resultatkrav og med sikte på optimal effekt. Det er grundig påvist (jf. også noen senere referanser her) at ikke all ressursbruk besluttet av sen­traladmini­strasjonen svarer til en slik stan­dard. Dermed melder spørsmålet seg om forbedring er mu­lig. Svaret er med all sann­syn­lighet ja. I den grad forbedring likevel ik­ke skjer, kan en arbeidshypotese være at år­saken ligger i fravær av tilstrekkelige be­veg­grunner, eller incentiver, spesielt på ledel­sesnivåene. 

I denne analysen rettes søkelyset mot mulige mangler i incentivstrukturen, og – gitt at få i staten drives primært av lønn – hovedsa­kelig i den immaterielle delen av denne. Det er i utgangspunktet ikke avgjørende om man ser hen til sentraladministrasjonens po­li­tis­ke nivå eller dens embetsverk, men da beveggrunnene for de to ikke er – eller skal være – fullstendig overlappende, rettes søkelyset her mot mulige mangler i incentivstrukturen i det sentrale embetsverket, nærmere av­grenset til embetsverket ved statsrådets kon­torer. Når ressursbruk omtales, er det i den­ne sammenheng og for enkelhets skyld i sektorperspektivet.

Status quo-dominans, trass store
forbedringsmuligheter og -behov 

I virksomheter med krav til inntjening vil i det minste bunnlinjen tjene som incentiv til optimalisert ressursbruk. Suboptimalisering vil – spesielt hvis den vedvarer – undergrave virksomhetens eksistensmulighet. I virksom­heter uten bunnlinje, altså store deler av sen­traladministrasjonens ansvarsområde, må nød­vendigvis ressursoptimalisering måles på en annen måte, dels fortløpende og dels gjen­nom mer omfattende undersøkelser, ek­sempelvis ved studier av sammenlignbare virk­somheter, benchmarking eller analyser av best practice. Mer omfattende analyser vil oftest kreve bistand fra eksterne aktører, men initiativet må nødvendigvis komme fra ledelsesnivået i den aktuelle virksomheten. Dermed melder spørsmålet seg om hvilke be­veggrunner som foreligger for det samme ledelsesnivået til å ta initiativ til slik måling, dernest for eventuelt å la måleresultatene an­spore til endring.

Ett element i en incentivstruktur for å mot­­virke ineffektivitet i det statlige om­rå­det kunne vært en skriftlig nedfelt eller ved sed­vane alminnelig oppfattet plikt til fort­løp­ende både å analysere og etter behov justere res­sursbruken. Spørsmålet er om de ansatte i embetsverket kan sies å være pålagt noe slikt, altså en plikt til å ta selvstendig ini­tiativ, ex officio, også utover det å forhindre åpenbar skade (jf. varslingsplikt) og med sikte på å oppnå forbedringer, endog av noe tilsynela­tende velfungerende. Analysen kommer til­ba­ke til dette under neste overskrift.

Noen raske google-søk (september 2017) indikerer at denne problemstillingen til en viss grad er upløyd mark; ordsammenstillinger som «embetsverkets initiativplikt», «embetsverkets selvstendige plikt», «embetsverkets plikt til å ta initiativ» og «embetsverket på eget initiativ» gir alle 0 treff, men også et uttrykk som «embetsverkets plikter» gir beskjedne 2 treff (det ene leder til det som kan kalles Svein Gjedrems «avskjedsforedrag» som finansråd under styringskonferansen til Direktoratet for økonomistyring i januar 2015). På den annen side gir «lojalitetsplikt» hele 29 900 treff, hvilket neppe er overraskende, men samtidig kanskje et selvstendig illustrerende poeng i denne sammenheng.  

Nært tilknyttet temaet incentiver melder spørsmålet seg om det er forhold – utover de til tider mindre rasjonelle utslag av politiske prosesser – som trekker i motsatt retning: å bevare eller endog forsterke suboptimal statlig ressursbruk, det man kunne kalle disincentiver.

Med sannsynlig bakgrunn blant annet i det statlige budsjetteringssystemet – med forrige års konsekvensjusterte budsjett som ut­gangspunkt for rundt 99 prosent av helheten i neste års budsjett – blir mye offentlig aktivitet status quo-orientert; i praksis på­hviler tilnærmet all bevisbyrde aktører som ønsker endring. Beslektet med dette er at kritikk – eksempelvis fra Riksrevisjonen – sjelden eller aldri rettes mot fravær av selv­stendige embetsinitiativ til å måle og for­bedre ressursbruk, men desto oftere mot stør­re eller mindre forvaltningsfeil som begås i bestrebelser på å oppnå forbedring. Det sy­nes med andre ord å foreligge en «bonus for å sitte stille». Lar man eksempelvis være å innføre ny IKT, blir dette sjelden kritisert, men innfører man ny IKT og støter på problemer i innføringen, vil dette ofte bli kritisert. Med mindre konsekvensene blir synlige og alvorlige, jf. den stadig utsatte stengningen av Grubbegata, er det tilsvarende uvanlig at det reises kritikk mot langdryge prosesser, foreløpige konklusjoner og utsatte beslutninger – som alle implisitt kan synes å basere seg på at man i staten anser tid som en mer eller mindre gratis innsatsfaktor. Det er rimelig å anta at den beskrevne skjevheten i hva som blir gjenstand for kritikk, også vil virke normdannende i embetsverket, herunder ved å prege seleksjonsprosesser og departementale karrieremønstre. Over tid vil dette kunne skape ytterligere og selvforsterkende status quo-mekanismer.

Uavhengig av spørsmålet om embets­plik­ter foreligger det også påviste mulighet­er for å optimalisere norsk statlig res­surs­utnyt­tel­se. Organisasjonen for øko­no­misk samar­beid og utvikling – OECD, Produk­tivitets­kom­mi­sjo­nen og Pers­pektiv­meldingen 2017 har al­le sannsynliggjort et meget betydelig po­ten­si­al for effektivisering i norsk offentlig sek­tor. Funnene understøttes av en rekke del-analyser utført av blant annet Forsvarets forsk­nings­institutt, EY og McKinsey som eksempelvis anslår at det årlig kan realiseres effektiviseringsgevinster for flere milliarder kroner bare i norsk forsvarssektor. I kontrast til slike funn fremstår stadig gjentatte krav fra offentlige fagetater, ofte uten motbør fra det sentrale embetsverk, om økte bevilgninger for å løse problemer, også der problemene mest sannsynlig skyldes mangler innenfor daglig ledelse, styring og drift. 

Der det foreligger betydelige effektiviseringsmuligheter, er det nærliggende å slutte at det bedrives samfunnsøkonomisk sløsing av tilsvarende omfang, men – like viktig – som blant annet Produktivitetskommisjonen påpeker, med bakgrunn i demografiske frem­­skrivninger og antatt utvikling innenfor petroleumssektoren: Også behovet for å drive offentlig virksomhet mer effektivt vil være sterkt økende i årene som kommer. Vedvarende fravær av effektiv statlig ressursutnyttelse kan få alvorlige konsekvenser selv for det norske velferdssamfunnet, og innenfor en relativt kort tidshorisont historisk sett.

Indikasjoner på initiativplikt?  

En gjennomgang av relevant litteratur og son­deringer med eksperter på forvaltningsområdet gir ikke holdepunkt for å hevde at det må anses som en ubestridelig embetsplikt å bidra til å sikre optimal eller effektiv ressursutnyttelse. Enda mindre finnes det holde­punkt for å hevde at fravær av initiativ for å få bukt med suboptimalisering, må anses som en embetsforsømmelse. Selve unn­latelsessynden å se gjennom fingrene med mulig eller dokumentert sløsing som det ikke allerede er politisk vedtatt å få slutt på, kan med andre ord neppe karakteriseres som klan­derverdig formelt sett. 

På den annen side kan man, som krav til departementene qua statlige virksomheter og derfor i praksis til sittende statsråd, finne skrivninger også om effektiv bruk av ressurser:   

Bevilgningsreglementet, vedtatt av Stortinget 26. mai 2005, fastslår i § 10 første ledd:
Utgiftsbevilgningene skal disponeres … på en slik måte at ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til de forutsatte resultater.

Av Finansdepartementets orienteringsskriv om reglementet gjøres det et særskilt poeng av at det tidligere bevilgningsreglementet (1959) ikke inneholdt et slikt krav om effektivitet.

Reglement for økonomistyring i staten, fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon 12. desember 2003, slår i § 1 fast at et formål med reglementet er «å sikre at statlige mid­ler brukes effektivt», og det pålegger i § 4 al­le virksomheter å sikre blant annet at «ressursbruken er effektiv». I § 14 understrekes det at de samme virksomhetene skal etablere systemer «for å sikre at ressursbruken er ef­fektiv», og i § 16 pålegges virksomhetene å «sørge for at det gjennomføres evalueringer for å få informasjon om [blant annet] effektivitet».

I Finansdepartementets oppfølgende be­stem­melser om økonomistyring i staten, senest oppdatert 18. september 2013, slås det fast: 
Departementet skal sikre seg at alle virksom­heter har tilfredsstillende intern kontroll slik at fastsatte mål og re­sul­tat­krav følges opp, ressursbruken er ef­fek­tiv og virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler.

Ovenstående pålegger virksomhetene å forvalte tildelte ressurser effektivt, men dels er ikke «effektiv ressursbruk» nærmere de­fi­nert, dels er det uklart om kravet også innebærer å ta initiativ til endrede rammebe­tingelser og/eller undersøkelser med sikte på å oppnå mer effektiv ressursbruk, og dels fremgår det ikke om oppfølgingsansvaret – utover det konstitusjonelle og politiske som påhviler statsråden – er tillagt enkeltpersoner i embetsverket. I Etiske retningslinjer for statstjenesten slås det dog fast at «statsansatte plikter å bruke og ta vare på statens ressurser på den mest økonomiske og rasjonelle måte».

En mulig vei til mer initiativ

En nærliggende konklusjon å trekke av ovenstående kan være at suboptimalisering og an­nen ineffektivitet – også kalt sløsing – vil eli­mineres over tid gjennom god ledelse, og­så i staten. Dette er utvilsomt riktig, men det er i en viss forstand også tautologisk: «fra­vær av sløsing» er åpenbart et nøkkel­ele­ment i «god ledelse». Dernest melder spør­smål­et seg om det fremtidige Norge vil ha råd til å løpe den risikoen det innebærer å satse på «god ledelse» alene, for så eventuelt å mislykkes med en slik én-dimensjonal tilnærming. Mye står på spill. I penger er det snakk om kolossale be­løp som kan bli brukt på kjerneoppgaver i samfunnet – eller som alternativt «fordunster» eller i praksis brukes til å forsterke al­le­rede etablert sløsing. Med norsk forsvarssek­tor som eksempel er det trolig snakk om et forbedringspotensial som kan måles i et tre­sif­ret antall milliarder over én generasjon, pen­ger som kan brukes til fremtidens allianse­forsvar og/eller til andre kjerneoppgaver i samfunnet – eller som alternativt benyttes til i praksis å unnlate å ta tilstrekkelig tak i mangler innenfor ledelse, styring og drift.  

Gitt at det er et behov for risikoreduseren­de og andre tiltak, at ulike «programmer for god ledelse i staten» neppe alene vil være til­strekkelig, og at også incentivstrukturen for ansatte og spesielt ledere i sentraladmini­strasjonen er moden for revisjon, melder spør­smålet seg om hvilke grep som kan tenkes å gi god effekt. 

Noen momenter for nærmere vurdering kan være: 
  1. Rettslig grunnlag. Verken i skrevne rettsregler eller i ulovfestet rett synes det departementale embetsverk å være pålagt en åpenbar selvstendig plikt til å ta initiativ for å sikre optimal ressursutnyttelse i egen sektor. Fraværet av en slik utvetydig plikt vil kanskje fremstå som et tankekors for mange, men det er samtidig ikke gitt at en lovendring alene ville gitt ønsket og snarlig effekt.
  2. Ledelse. I utgangspunktet er neppe man­ge statlige ledere drevet primært av mate­rielle incentiver (e.g. lønn). Desto stør­re effekt kan sannsynligvis oppnås ved ster­kere immaterielle motivasjonsfaktorer (e.g. stimulerende sjefer og energigivende ledergrupper). Imidlertid er slike faktorer i stor grad sammenfallende med «god ledelse», hvilket man i denne sammenheng neppe kan ta sjansen på å gjøre seg ensidig avhengig av.
  3. Karriere. Det kanskje sterkeste enkeltstående incentiv i embetsverket er faktorer som styrer den enkeltes karriereutvikling. For stillingsopprykk, spesielt for opp­rykk til lederstilling eller til høyere lederstilling, kunne det stilles ufravikelig krav om utvist og dokumenterbar evne til å ta initiativ for å fjerne suboptimal ressursbruk innenfor eget ansvarsområde og foreslå konkrete effektiviseringstiltak også på områder som sorterer under en kollega, med sikte på optimal samlet effekt. Tiltaket klinger kanskje «unorsk», men det ville nok raskt gitt seg synlige utslag.
  4. Justert kontrollfokus. Som et selvstendig grep, også i mulig symbiose med forrige punkt, kunne det vedtas en dreining av fokuset til kontrollinstansene som om­gir sentraladministrasjonen – spesielt Riksrevisjonen. Det er hevet over tvil at riksrevisjonskritikk – om ikke av an­dre grunner så fordi politikere flest er hår­såre for negative anmerkninger i det offentlige rom – tas på stort alvor i departementene. Med dagens regelverk brukes imidlertid det aller meste av energien på å gardere seg mot feil. Også lov om Riksrevisjonen og instruks om Riksrevisjonens virksomhet er i det alt vesentlige viet til at tingene skal gjøres riktig, mens det er vanskelig å fin­ne tydelige referanser til at de riktige ting­ene skal gjøres – enn si at de riktige tingene skal gjøres riktig. Dessuten, der Riksrevisjonen pålegges å gjennomføre systematiske undersøkelser av blant annet produktivitet i forvaltningen, er det gjennomgående med eksplisitt referanse til «Stortingets vedtak og forutsetninger». 
  5. Initiativplikt. En utvetydig plikt for den enkelte departementsansatte – og i det minste for den som er utnevnt i embetsstilling – til å ta selvstendig initiativ for å bidra til å sikre optimal ressursutnyttelse innenfor egen sektor, også når det ikke er politisk pålagt, ville trolig føre til signifikant endring. Plikten kunne eks­­em­pelvis fastslås ved en presisering i be­vil­gningsreglementet, med oppfølgen­de og systematiske undersøkelser fra Riks­revisjonens side. I det minste ville man ha fått et potensielt smertefullt ris bak speilet som ikke finnes i dag.    

En nærmere analyse av ovenstående og andre mulige grep – gjerne i kombinasjon med bedre lederrekruttering og lederutviklingsprogrammer – anbefales for oppfølgende arbeid.


---------------------------------------------------------

Om forfatteren

Fridthjof Søgaard er direktør for strategisk utvikling i Forsvarsdepartementet. Han var 2001–2014 ekspedisjonssjef i samme departement, med økonomi og styring som hovedansvarsom­råde. Han begynte i Forsvarsdepartementet i 1985 og arbeidet frem til årtusenskiftet stort sett ved Sikkerhetspolitisk avdeling, i perioden 1995–2000 som avdelingens nestleder. Hovedansvarsområdene i dag er departemental rådgivning og kompetanseutvikling med vekt på «byråkratfaget». 

ForsvarsOmstilling

Omstilling er et kontinuerlig trekk ved ulike sek­torer, som til enhver tid må tilpasse seg skiftende prioriteringer og omgivelser. For­svars­sektoren i Norge og andre NATO-land har vært og er fortsatt gjenstand for omfattende omstilling. 

En viktig målsetning med IFS’ omstillingspro­gram er å bidra inn i debatten om utviklingen av forsvarssektoren, samtidig som vi ser utvik­lingen i et bredere forskningsperspektiv. Forskningen baseres på samtidshistoriske og statsvitenskapelige tilnærminger og sammen­ligninger omstilling på tvers av sektorer og land.

OmstillingsProgrammet på internett



Publisert 25. oktober 2017 13:00.. Sist oppdatert 25. oktober 2017 15:24.