Gransker Forsvarets skjulte reformkostnader
Hvordan har Forsvaret og innleide konsulenter regnet på forsvarsreformer? Ph.d.-stipendiat Frank Tore Laugen ser på hvordan økonomispråket brukes for å rettferdiggjøre endring.
Laugen er kommandørkaptein og siviløkonom, og tar doktorgrad som del av sin stilling ved Forsvarets høgskole. Avhandlingen hans gir et nytt perspektiv på reformer i Forsvaret fra 2002 til 2024.
Frank Tore Laugen analyserer hvordan økonomiske argumenter aktivt bygger opp under reformer i Forsvaret. Han har gått grundig gjennom alle langtidsplaner, iverksettingsbrev, årsrapporter og annen tilgjengelig informasjon. Ikke bare undersøker han hvordan reformbeslutninger tas, men også hvordan de økonomiske forutsetningene formes – og hvilke konsekvenser det har fått i praksis.
Økonomi som drivkraft
– Økonomi spiller en aktiv og utøvende rolle i reformprosesser, sier Laugen.
Inspirert av organisasjonsforskeren Barbara Czarniawska bruker han en slags «åstedsgranskingsmetode» for å rekonstruere hvordan økonomiske argumenter rammer inn reformene. Dette gjør han ved å analysere dokumenter, intervjuer og regnskapstall for å forstå hvordan beslutningstakerne konstruerer innsparingsmålene og kostnadskuttene.
Utdanningsreformen: Sammenslåing, kutt i kompensasjon og økt sivil rekruttering
Et av casene Laugen jobber med er utdanningsreformen i Forsvaret, som ble vedtatt i 2015–2017 og implementert i 2018. Innleide konsulenter argumenterte for tre hovedgrep:
- Skoler og fag skulle slås sammen.
- Studentene skulle få redusert kompensasjon.
- Forsvaret skulle ta inn flere sivile, som allerede var ferdigutdannet på høyere nivå, til sine utdanninger.
Som følge av disse endringene gikk kadettene fra å være ansatte med lønn til å få status som studenter, der lønn ble erstattet med en fast ytelse på 1G.
– Konsulentene argumenterte for at deres forslag ville gi betydelige innsparinger, men de økonomiske beregningene tok ikke høyde for nødvendige tiltak som skulle kompensere for endringene. For eksempel var det ikke inkludert at kadettene nå skulle få kost og losji dekket, eller at Forsvaret måtte innføre en vaktordning, eller endrede vilkår som følge av nye retningslinjer gjennom universitets- og høyskoleloven, sier Laugen
– Ikke noe av dette var del av den opprinnelige kalkylen. Reformen ble solgt inn med forventede innsparinger på 400 millioner kroner og reduksjon av 140 årsverk. Senere ble tallene oppjustert til 584 millioner og 349 årsverk – men uten at det ble utført konkrete effektivitetsmålinger for å etterprøve besparelsene.
– Økonomi blir ofte brukt som et nøytralt språk, men det er en aktiv driver som former beslutninger.
Kommandørkaptein Frank Tore Laugen, Ph.d.-stipendiat ved Forsvarets høgskole
Stordriftsfordeler – et urealistisk premiss?
Et gjennomgående økonomisk argument er ideen om stordriftsfordeler. Laugen viser i sin avhandling hvordan konsulentene brukte bedriftsøkonomisk logikk på Forsvarets utdanningssystem:
– Forsvaret har en én-til-én-utdanning, noe som betyr at når du utdanner deg i Forsvaret, er du garantert jobb frem til pensjonsalder. Dette er fundamentalt forskjellig fra sivil utdanning, hvor det ikke er noen tilsvarende jobbgaranti, sier Laugen.
– Konsulentene sammenlignet blant annet Forsvarets utdanningsinstitusjoner med sivile institusjoner, som Handelshøyskolen BI og Barratt Due, hvor det er langt flere studenter per lærer.
– De konkluderte med at Forsvarets utdanning var for ineffektiv og bemanningen for høy. Men de ignorerte at en militær utdanning har andre krav og forutsetninger enn en sivil høyskole. Samtidig glemte konsulentene å si noe konkret om medisinerstudiet eller andre profesjonsstudier, hvor forholdstallet mellom faglig ansatte og studenter ligner mer på Forsvarets.
Manglende åpenhet rundt konsulentgrunnlag
Laugen berømmer Forsvaret for åpenhet og tilgang på data til hans forskningsarbeid, men han har møtt begrensninger når det gjelder å ettergå grunnlaget for konsulentenes analyser:
– Konsulentene henviser til erfaringer fra Danmark, Sverige og Finland, men jeg har ikke fått tilgang til de faktiske dataene de baserer seg på. Det gjør det vanskelig å etterprøve påstandene deres. Beregningsgrunnlaget ligger i en slags «svart boks», og er utilgjengelig for evaluering, sier han.
For Laugen er dette et kritisk punkt: Når økonomiske argumenter danner grunnlaget for reformer eller organisatoriske endringer, må de være etterprøvbare.
– Etterprøvbare data er et grunnprinsipp i vitenskapelig forskning og etterrettelighet. En forsker må kunne gjenskape andres funn for at resultatene skal være troverdige. Det samme bør gjelde for økonomiske kalkyler som legitimerer store strukturendringer i Forsvaret, sier han.
Fremover: Mer etterprøving av økonomiske reformargumenter
Laugen mener hans forskning avdekker en bredere utfordring i offentlig sektor – bruken av økonomiske argumenter for å drive reformer uten reell etterprøving.
– Økonomi blir ofte brukt som et nøytralt språk, men det er en aktiv driver som former beslutninger. Ut ifra forskningen ser det ut til at innstramming er det eneste som gjelder, og det finnes svært få tegn på at Forsvarsdepartementet eller Forsvaret bruker erfaringer fra tidligere reformer for å sjekke hva som gikk bra eller galt, med tanke på kontinuerlig læring.
– Hvis vi skal sikre at reformer faktisk gir de gevinstene som loves, må vi bli bedre på å etterprøve økonomiske forutsetninger og vurdere konsekvenser mer helhetlig, avslutter Laugen.