2 – Forsvarssjefens vurdering av situasjonsbildet
◀︎ Kapittel 1 ◉ Til hovedsiden ◉ Kapittel 3 ▶︎
En endret sikkerhetssituasjon
Russland er den fremste trusselen mot Norge og norske interesser. Angrepet på Ukraina er et tidsskille. Russland har gått til fullskala krig mot en av sine naboer og angrepet har vist at Russland er villig til å bruke omfattende og folkerettsstridig militærmakt for å nå sine mål. Europeisk sikkerhet, den internasjonale rettsorden og våre demokratiske verdier er truet, og sannsynligheten for konflikt som involverer Norge har økt. Arbeidet for å utvikle forsvarsevnen må ta inn over seg at sikkerhetssituasjonen er vesentlig forandret. Det er behov for raske tiltak på flere områder.
Konfrontasjonen mellom stormaktene blir langvarig
Rivalisering mellom demokratier og autoritære regimer preges i økende grad av maktbruk, ideologiske konfliktlinjer og blokkdannelser. Krigen i Ukraina er en del av dette bildet, og følgene av krigen vil bestå lenge etter at kamphandlingene er avsluttet. Kinas støtte til Russland er problematisk. De to landenes felles forsøk på å endre den regelbaserte internasjonale verdensorden utfordrer våre verdier og interesser.
Russland har demonstrert sin manglende respekt for de internasjonale normer og de rettsprinsipper Norge som småstat er avhengig av. Samtidig gjør USAs nødvendige orientering mot Asia at USA i økende grad forventer at europeiske stater ivaretar mer av sin egen sikkerhet. Ved siden av en styrket norsk forsvarsevne, blir alliansetilhørighet og forpliktende samarbeid med allierte og partnere helt avgjørende for norsk sikkerhetspolitikk.
Økt strategisk betydning
Den geostrategiske betydningen av nordområdene og Arktis har økt, og våre allierte har i dag mer omfattende og aktiv tilstedeværelse i våre nærområder enn tidligere. Det er av stor betydning at Forsvaret kan forme, koordinere og delta i den allierte aktiviteten.
Norge har som maritim nasjon globale interesser innenfor et bredt spekter av maritime virksomheter. Norge er også en betydelig aktør på felt av strategisk interesse for andre stater, eksempelvis som energileverandør til Europa. Hendelsen med Nordstream har synliggjort sårbarheten til undersjøisk infrastruktur og viktigheten av å ha evne til å beskytte kritisk maritim infrastruktur. Norsk handlefrihet og sikkerhet er avhengig av at internasjonale konvensjoner og sedvaner for havet og havområdenes ressurser, herunder fri tilgang til havet som transportvei, består og blir respektert. Betydningen av internasjonale rammeverk og regler forsterkes av at klimaendringene gjør Arktis mer tilgjengelig for sivil og militær aktivitet.
Utviklingen i våre nære interesseområder vil kreve mer av Norge for å opprettholde innflytelse og ivareta situasjonsforståelse. Evne til å opprettholde tilstedeværelse og myndighetsutøvelse samtidig i store områder blir viktigere.
Betydningen av NATO
NATO-medlemskapet er grunnsteinen i norsk forsvars- og avskrekkingsevne. Norge må fortsette med bidrag til alliansens samlede forsvarsevne. Forsvaret må stille med kapasiteter og innsats både ute og hjemme. NATOs videreutvikling av planverk og kommandostruktur vil styrke den kollektive evnen og kreve økt styrkebidrag og ressursbruk fra medlemslandene. Forsvaret av Norge styrkes ved at vi og våre allierte demonstrerer vilje og evne til å bidra til sikkerhet i våre nærområder gjennom tilstedeværelse, øving og trening. Styrking av NATOs kollektive evne vil bety at forventningene til Norges bidrag til alliansen øker, både regionalt og i hele NATOs ansvarsområde. Viktigheten av det bilaterale samarbeidet med nære allierte vil også øke.
Ny nordisk dynamikk
Finsk og svensk NATO-medlemskap påvirker alliansens sikkerhet i nordområdene og Østersjøområdet positivt. Utvidelsen vil føre til en styrking av NATOs evne til avskrekking og kollektivt forsvar i vår del av Europa. Samtidig som medlemskapet åpner for et betydelig utvidet nordisk samarbeid innen forsvar og sikkerhet, står de nordiske landene overfor ulike militærstrategiske problemstillinger på enkelte områder. På lengre sikt vil Russland styrke sitt militære fotavtrykk i nord og i vest, men på kortere sikt er det usikkert hvordan Russlands aktivitet overfor de nordiske landene vil påvirkes av utvidelsen.
Norges betydning som forsterkningsområde for Norden vil øke. Allierte forsterkninger vil ikke lenger bare foregå til Norge, men også i transitt gjennom Norge til Sverige og Finland. Tilrettelegging for alliert tilstedeværelse og mottak i Norge vil gi økt sikkerhet og forsvarsevne både nasjonalt, i Norden og for alliansen som helhet.
Russland – bekymringsfull utvikling
Russland står overfor et uunngåelig makt- og generasjonsskifte. Utviklingen kan gå i flere retninger, herunder økt intern uro og ustabilitet. Norge blir i større grad ansett som del av et vestlig og aggressivt kollektiv, og i mindre grad som et naboland som Russland har sammenfallende interesser med.
Behovet for strategisk dominans i Arktis ligger sentralt i russisk forsvarstenking og i løpet av det neste tiåret kan Russland komme til å forlate ambisjonen om lavspenning i våre nærområder. Som en følge av krigen i Ukraina har den russiske sårbarheten økt. Russland vurderer at Arktis vi påvirkes av spenningsforholdet med NATO. Russlands strategiske avhengighet og sensitivitet rundt basekomplekset på Kola øker, og de tradisjonelle militærstrategiske aspektene knyttet til Norges geografiske beliggenhet med hensyn til «Bastionforsvaret» består. Utviklingen av avanserte undervannsbåter og langtrekkende presisjonsvåpen har styrket Russlands evne til å ramme strategisk viktige mål over hele Europa og allierte forsterkninger over Atlanterhavet. Svalbard får økende militærstrategisk verdi for Russland. Utviklingen betyr at Norges politiske og militære handlingsrom utfordres. Oppsummert øker risikoen for misforståelser og eskalering i nord.
Russland vil ta med seg seg viktige lærdommer fra Ukraina. Prinsipper som overraskelse, dybde og hurtig forflytning vil fortsatt ligge til grunn for den russiske militærmaktens videreutvikling. Et eventuelt russisk angrep mot Norge, vil sannsynligvis søke å engasjere militære og samfunnskritiske mål i hele landet i et forsøk på å svekke både vår motstandsvilje og militære evne. Langtrekkende presisjonsvåpen vil utgjøre den sentrale komponenten i en slik strategi. Krigen i Ukraina har vist at det ikke finnes frisoner i russisk måte å føre krig på. Situasjonen stiller høye krav til at Norge og våre allierte evner å sikre og forsvare grunnleggende nasjonale funksjoner, herunder militær og sivil kritisk infrastruktur.
«Terskelen for kjernefysisk eskalering kan bli lavere, også i våre nærområder.»
Erfaringene fra Ukraina vil medføre endringer i den russiske militærmaktens anskaffelsesplaner, organisasjon, ledelse og planverk. De konkrete implikasjonene er vanskelige å forutsi. Dagens økonomiske forutsetninger, kan imidlertid på noen områder tvinge Russland i retning av en mindre moderne, men fortsatt slagkraftig konvensjonell militærmakt. Parallelt øker trusselen fra russiske rekognoserings- og sabotasjekapasiteter på land og under vann, elektronisk krigføring og anti-satellittvåpen.
Russland vil sannsynligvis forbli strategisk svekket, både på kort og lang sikt. Redusert konvensjonell evne har økt betydningen av kjernefysiske våpen i den russiske militærmakten. Terskelen for kjernefysisk eskalering kan bli lavere, også i våre nærområder.
Vi kan forvente at Russland vil fortsette å benytte sammensatte virkemidler under terskelen for åpen maktbruk mot vestlige verdier, kritisk infrastruktur og ressurser. Hensikten med dette er å spre uro og frykt i befolkningen, lamme nasjonal beslutningstaking, og skape splittelse i Europa og Vesten. Aktivitet knyttet til påvirkning, cyberoperasjoner, informasjonsoperasjoner, sabotasje og etterretning fra Russland kan øke.
Kina utfordrer Vesten
Russlands intensjon om å svekke USAs og Vestens innflytelse deles av Kina. Samarbeidet mellom Kina og Russland vil bli stadig tettere, noe Kina anser som fordelaktig for landets interesser og innflytelse, inkludert i Arktis. Russland blir mer avhengig av Kina som følge av krigen og de vestlige sanksjonene. Russland kan på sikt bli tvunget til å komme med innrømmelser overfor Kina også i nord. Kina søker å kontrollere strategisk infrastruktur, ressurser og verdikjeder. Kina utvikler også kapabiliteter som rammer NATO-landenes evne til å nyttiggjøre rom- og cyberkapabiliteter til kommunikasjon, navigasjon, overvåking og drift av kritiske systemer. I våre nærområder er kinesisk aktivitet så langt primært knyttet til forskning og kommersielle interesser, samt aktivitet i rommet og i cyberspace, men det kan endre seg.
Et betydelig alvor
Oppsummert befinner Norge seg i en sikkerhetssituasjon preget av et betydelig alvor. Russland fremstår som en ustabil og uforutsigbar aktør, og det er få tegn til politisk kursendring. Norge må bidra til stabilitet og forutsigbarhet i våre nærområder og være forberedt på å ta et større ansvar for egen sikkerhet og bidrag til alliansen. Sannsynligheten for direkte konflikt og krig på norsk jord eller på territoriet til våre allierte har økt. Forsvarssjefen vurderer derfor at Norge må styrke forsvarsevnen, både nasjonalt og i rammen av NATO.
FNs bærekraftsmål
FNs bærekraftsmål, operasjonalisert gjennom Melding til Stortinget (Meld. St. 40 (2020–2021)) Mål med mening – Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030, gir rammer Forsvaret må ta hensyn til. Forsvaret må drifte og operere på en bærekraftig måte og innrette seg mot FNs bærekraftsmål. Fire hoveddimensjoner innenfor FNs bærekraftsmål er særlig viktig for vårt forsvar: klima og miljø, fred og sikkerhet, økonomi og sosiale forhold.
Klimaendringer representerer en alvorlig trussel for verdenssamfunnet, og Forsvaret må være forberedt på strengere miljøkrav. Et endret klima vil både påvirke trusselbildet og Forsvarets operasjoner. I tillegg stiller utviklingen krav til Forsvarets eget klimaavtrykk, både gjennom anskaffelser og drift.
Klimaendringer er et globalt problem som fører til knapphet på ressurser, hyppigere naturkatastrofer, økt spenning og nye migrasjonsstrømmer. Forsvaret må være forberedt på å bistå sivilsamfunnet med ressurser til å håndtere mer ekstremvær som oversvømmelser, skogbranner og jordskred. Klimaendringene vil påvirke Forsvarets operasjonsområder. I Arktis kan for eksempel issmelting føre til økt maritim aktivitet og gjøre regionen mer tilgjengelig som arena for både samarbeid og konkurranse mellom stater.
For å imøtekomme kravet om utslippsreduksjon og miljøvern har forsvarssektoren utarbeidet en klima- og miljøstrategi, samt en handlingsplan for klima og miljø for perioden 2023-2030. Handlingsplanen for klima og miljø spesifiserer blant annet hvilke tiltak som kan iverksettes når, og stipulerer tiltakenes kostnad samt estimerte effekt.
FNs bærekraftsmål for fred og sikkerhet påvirker Forsvaret. Forsvaret bidrar til arbeidet gjennom deltakelse i internasjonale operasjoner både i og utenfor rammen av FN. Flere væpnede konflikter internt og mellom stater kan øke behovet for at Forsvaret må benyttes utenfor Norge for å bidra til global fred og sikkerhet.
Som kontraktør eller innkjøper har Forsvaret et særlig ansvar for å vektlegge etiske og forsvarlige prosesser, herunder en utvikling med fokus på økonomisk bærekraft. Sirkulær økonomi og gjenbruk av ressurser er viktig for å nå Norges klima- og miljømål og FNs bærekraftsmål. Forsvarssektoren må ha stor bevissthet om krav til bærekraft i forbindelse med anskaffelser, drift og avhending av materiell og EBA. Forsvaret må gjennom fremtidige investeringer forberede materiell og EBA på å kunne ta i bruk nye klimavennlige teknologiske løsninger i løpet av sin levetid. Dette fordrer større grad av fleksibilitet i løsninger med fokus på utviklingspotensial i løpet av levetiden. Forsvaret må også utnytte de teknologiske fremskritt som kan komme som følge av arbeidet med å motvirke klimaendringene, både til å skape fordeler i operativ effekt og legge til rette for å møte fremtidige krav og endringer, eksempelvis nye energikilder.
Den sosiale delen av bærekraftig utvikling innebærer at Forsvaret må være inkluderende, reflektere samfunnets mangfold og legge til rette for en trygg arbeidshverdag. Forsvaret må ivareta sine ansatte på en trygg og god måte. Den sosiale delen av bærekraftig utvikling omhandler også å motarbeide sosial dumping og andre kritikkverdige forhold hos eksterne leverandører.
Markedssituasjonen
Forsvarssektoren treffes av mange av de samme utviklingstrekkene som resten av samfunnet opplever. Koronapandemien har i en periode bidratt til lengre leveringstid for råvarer og materiell. Forsvarsmarkedet preges av sammensatte leverandørkjeder som er avhengig av forutsigbarhet og pålitelighet for å levere.
Utfordringer knyttet til lengre ledetider og høyere kostnader som følge av pandemien blir forsterket av krigen i Ukraina. Både Ukraina og Russland er store leverandører av råvarer og metaller som er nødvendige for å produsere enkelte komponenter i moderne systemer. Økte energipriser medfører høyere priser også på varer forsvarssektoren trenger. Prissvingninger og leveranseutfordringer fører til kortere tidsfrister fra industrien, noe som gir redusert tid til egne beslutningsprosesser. Redusert tid til beslutning medfører større økonomisk risiko enn tidligere.
Utviklingen har skapt utfordringer for vår evne til å hurtig anskaffe materiell og ammunisjon. Markedssituasjonen forsterkes av at de fleste NATO-land investerer i mer militært materiell samtidig. Leverandørindustrien er ikke i stand til å respondere tilstrekkelig hurtig på den økte etterspørselen. Et relativt lavt produksjonsnivå i industrien over tid, særlig grunnet begrenset fokus på beredskapsbeholdninger nasjonalt og hos allierte, forsterker disse utfordringene. Produksjonskapasiteten vil avhenge av industriens evne til å oppskalere, noe som forutsetter et finansielt grunnlag. Forsvaret må ta høyde for lengre leveringstider.
Teknologiske utviklingstrekk
Et teknologisk oppdatert forsvar kan gi store fordeler på flere områder, både operativt og innenfor virksomhetsstyring.
Den teknologiske utviklingen er rask og kan føre til at materiell og våpensystemer mister sin operative relevans om de ikke videreutvikles og oppdateres kontinuerlig. Samtidig drives utviklingen av fremvoksende og banebrytende teknologier i stadig større grad av sivil sektor, eksempelvis maskinlæring, kunstig intelligens, autonomi og stordata. Økende avhengighet av digitale tjenester og infrastruktur gir også større sårbarheter og skaper nye trusler.
Rombaserte sensorer og kommunikasjonsinfrastruktur, langtrekkende presisjonsvåpen, nettverksstyrte våpen og ubemannede systemer vil gi militære styrker økt presisjon og rekkevidde. Nettverksløsninger som kobler sammen sensor, våpen og beslutningstaker raskere vil gjøre det enklere å finne og engasjere mål på lang avstand og bidrar til å øke operasjonstempoet. De teknologiske forutsetningene for dette har vært til stede lenge, men Forsvaret har så langt ikke evnet å ta i bruk mulighetene fullt ut.
Utviklingen innen maskinlæring og kunstig intelligens legger til rette for automatisering av enkelte prosesser, som igjen kan bidra til mer effektive beslutningsprosesser. Kvanteteknologien vil etter hvert kunne gi sikrere kommunikasjon og bedre sensorer. Utvikling innen det elektromagnetiske felt går også i retning av mer effektive systemer for elektronisk krigføring og høyenergivåpen.
Vi vet i stor grad hvilket hovedmateriell Forsvaret vil ha de neste 10-20 årene. Forsvaret må kunne integrere ny teknologi trinnvis ved å ta den i bruk etter hvert som den blir moden. Ny og banebrytende teknologi må innføres til erstatning for tradisjonelle løsninger der det er hensiktsmessig. Teknologisk utvikling for rene militære formål vil fortsatt være viktig, men Forsvaret må bruke nyvinninger fra sivil teknologiutvikling. Samarbeid med sivil industri vil være sentralt.
Den teknologiske utviklingen vil påvirke hvordan Forsvaret gjennomfører sine operasjoner og sin virksomhetsstyring. Utviklingen vil forme hvordan forsvarssektoren samhandler og organiseres. Moderne militære styrker er helt avhengig av digital teknologi, og effektiv anvendelse av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) vil være en av de største driverne for økt operativ evne og virksomhetsstyring i årene som kommer. IKT er en premissgiver innen ledelse av moderne operasjoner og virksomhetsstyring.
Teknologiutviklingen vil ha konsekvenser for kompetansebehovet i Forsvaret fremover. Forsvarets ansatte må kontinuerlig utvikle kompetanse og lære på andre måter enn før. Kompetanseproduksjonen må endres i takt med teknologiutviklingen og endrede operative konsepter.
Økonomiske rammer
Balanse mellom oppgaver, struktur og finansiering er et bærende premiss for å anvende, opprettholde og utvikle forsvarsevnen. Balanse innebærer at eksisterende struktur med tilhørende operative krav og oppgaver finansieres i henhold til vedtatt ambisjon. Utviklingen av forsvarsevnen må planlegges og finansieres helhetlig innen både investeringer og drift, og må ta hensyn til fremtidige behov for eksempelvis personell, EBA og materiell.
For lave økonomiske rammer i forhold til pålagte oppgaver og vedtatt struktur, har vært en vedvarende utfordring. Manglende fleksibilitet i styringen av forsvarssektoren medfører at finansieringen, oppgavene og strukturen ikke endres raskt nok i takt med endrede forutsetninger. Konsekvensen er en ubalanse som gir redusert evne til å løse oppgaver i et kort perspektiv, redusert mulighet til utvikling i et lengre perspektiv eller en kombinasjon av disse. Å rette opp en ubalanse kan også bli uforholdsmessig dyrt fordi beslutninger om endringer kan bli tatt for sent.
