4 – Forsvarets status og utfordringer

◀︎  Kapittel 3  ◉  Til hovedsiden ◉  Kapittel 5 ▶︎

Ved inngangen til 1990-årene startet en gradvis nedbygging av Forsvaret. Nedbyggingen kom som konsekvens av endringene i den sikkerhetsmessige situasjonen etter den kalde krigen og tildelte økonomiske rammer. Forsvarets lagerbeholdninger, operative strukturer og evne til vedlikehold og fornyelse ble brukt opp, nedjustert eller fjernet. NATO-operasjoner på Balkan og senere i Afghanistan preget Forsvarets fokus og ressursbruk. Selv om operasjonene ga viktige operative erfaringer, førte de til at Forsvaret ble innrettet mot en struktur som vektet nasjonal egenevne lavere enn før. Denne innretningen har ført til at Forsvarets evne til å forsvare Norge ble betydelig redusert.

Etter Russlands invasjon av Georgia i 2008 og Ukraina i 2014, snudde trenden og en gradvis gjenoppbygging startet. Tidligere og inneværende langtidsplaner er ambisiøse og trekker Forsvaret i riktig retning innen flere områder. Samlet sett har planene imidlertid akseptert for stor risiko i gjennomføringen. Som konsekvens har det oppstått en ubalanse mellom økonomi, oppgaver og struktur. I sum gjør utfordringene at dagens forsvar ikke er tilstrekkelig finansiert og dimensjonert for å løse Forsvarets oppgaver.

Norge har donert mye materiell og ammunisjon til Ukraina. Donasjonene er viktige også for norsk sikkerhet, og Forsvaret vil bidra så lenge det er behov. Samtidig forsterker donasjonene den oppståtte ubalansen, og det er vanskelig å forutse hvilket omfang støtten til Ukraina vil ha i tiden fremover. Rådet behandler derfor ikke donasjonene spesifikt, men legger til grunn at materiellet og ammunisjonen Forsvaret gir bort vil bli gjenanskaffet og erstattet. Gjenanskaffelser vil kreve mye av forsvarssektoren samtidig som Forsvaret skal styrkes og utvikles videre.

Analysearbeidet som del av det fagmilitære rådet viser at Forsvarets innretning i gjeldende langtidsplan er et godt utgangspunkt for videre utvikling. Til tross for mange utfordringer er det mye som virker godt og personellet vårt løser oppdrag hver dag. Gjennom for eksempel kampflyberedskap for NATO, deltakelse i allierte flåtestyrker og grensevakt, bidrar Forsvaret med tilstedeværelse, situasjonsforståelse og sikkerhet. Forsvaret har demonstrert god evne til å planlegge, lede og gjennomføre større nasjonale og allierte øvelser overfor våre allierte samarbeidspartnere. Samtidig har Forsvaret gjentatte ganger vist evne til hurtig å snu seg for å løse oppdukkende og viktige oppgaver, for eksempel gjennom donasjoner til Ukraina, uttrekningen fra Kabul og Heimevernets grensevakthold under pandemien. Forsvaret investerer også i og innfaser moderne materiell som kampfly, maritime patruljefly og helikoptre, havgående kystvaktfartøy og undervannsbåter. I tillegg styrkes spesialstyrkene. Oppbyggingen av Finnmark landforsvar og mekanisering av Brigade Nord fortsetter med innføring av luftvern, langtrekkende presisjonsild og nye stridsvogner.

Til tross for satsingen, har Forsvaret flere sentrale mangler. Størst er utfordringene knyttet til å beskytte militære og sivile mål mot lufttrusler, evnen til å bekjempe mål på lengre avstander, samt tilstedeværelse og operasjoner i maritime interesseområder. I tillegg har ikke Forsvaret tilstrekkelig volum til å gjennomføre operasjoner over tid. I militær sammenheng er kvantitet ofte en kvalitet i seg selv. 

Forsvaret har også utfordringer og mangler innenfor personell, materiell, ammunisjon, drivstoff, IKT og EBA. Personell- og kompetansesituasjonen er den største risikofaktoren for utviklingen av Forsvaret. Forutsatt at det ikke iverksettes tiltak, vil sektoren i 2028 risikere å mangle om lag 1000 offiserer og 1700 befal. Forsvaret rekrutterer godt, men det er en trend at erfarent personell forlater Forsvaret til fordel for en sivil karriere. Avgangene øker behovet for utdanning og opplæring, samtidig som erfaringsnivået i organisasjonen reduseres. Dersom det ikke gjøres noe med trenden raskt, står Forsvaret overfor betydelige utfordringer med å realisere dagens struktur. Det vil også bli vanskelig å lykkes både med den vedtatte styrkingen av strukturen og en fremtidig satsing på Forsvaret.

Forsvaret har behov for å oppgradere, modernisere og skifte ut mye materiell i tiden fremover. På tross av store investeringer i for eksempel fly, fartøyer og stridsvogner, er det på flere områder ikke satt av nok midler til løpende oppdateringer, reservedeler, ammunisjon og utstyr. Tilsvarende problemstilling gjelder også for Forsvarets øvrige materiell og utstyr. Lagerbeholdningen av ammunisjon er ikke tilstrekkelig. Størst konsekvens for Forsvarets utholdenhet i en stridssituasjon har mangler i lagerbeholdning av stridsavgjørende ammunisjon. Med bakgrunn i sikkerhetssituasjonen må utviklingen snus, også for å sikre at Forsvarets får ut potensialet i nye og eldre kapabiliteter i Forsvaret.

Norge har i dag høy produksjon av drivstoff, og sivil sektor har god kapasitet til lagring og transport av de vanligste drivstofftypene. Forsvarets evne til å transportere og lagre drivstoff utenfor fast infrastruktur er imidlertid begrenset, og dette hemmer utholdenheten spesielt for landstyrker.

Forsvarets IKT er grunnmuren som understøtter fremtidig digitalisering av alle Forsvarets prosesser og er avgjørende for daglige operasjoner, styring av Forsvaret og deling av situasjonsforståelse. IKT er spesielt viktig for multidomeneoperasjoner og legger til rette for å utnytte moderne våpenplattformer effektivt. Riksrevisjonen har pekt på flere utfordringer innenfor Forsvarets informasjonssystemer, som over tid har vært preget av manglende modernisering og av et betydelig gap mellom faktisk tilstand og behov. Evnen til å beskytte Forsvarets systemer mot cybersikkerhetstrusler er også begrenset. Forsvarssektoren har over tid ikke greid å realisere effektive og sikre informasjonssystemer som oppfyller nødvendige sikkerhetsgodkjenninger. Et fragmentert ansvar for drift og forvaltning av IKT i sektoren har ført til manglende oversikt og ulike fortolkninger av roller og ansvar.

Vedlikehold, verdibevaring og oppgraderinger av EBA har over tid ikke fått tilstrekkelig prioritet. Etterslepet er stort og økende. Investeringer og endringer i strukturen har ikke blitt fulgt opp med midler til å etablere og tilpasse nødvendig EBA. Nedprioriteringen fører til at personell i flere tilfeller må bo i forlegninger som ikke holder forventet standard og at materiell blir lagret i uegnede fasiliteter eller utendørs. Etterslepet på vedlikehold av NATO-finansiert infrastruktur, herunder operative flater for luftoperasjoner og lagre for ammunisjon og drivstoff, reduserer Forsvarets evne til å understøtte allierte forsterkninger i Norge.

Forsvarssektoren består av etatene Forsvaret, Forsvarsmateriell, Forsvarsbygg og Forsvarets forskningsinstitutt. I tillegg er Nasjonal sikkerhetsmyndighet en viktig bidragsyter til forsvarssektoren. Forsvarssektoren ledes av Forsvarsdepartementet. I samspillet mellom etatene, samt mellom departementet og etatene, er det betydelig potensiale for å gjøre prosessene mer effektive. Det fagmilitære rådet ser ikke spesielt på dette potensialet fordi det allerede er iverksatt en rekke initiativ innenfor det som kalles moderniserings- og effektiviseringsprogrammet. I tillegg har regjeringen signalisert en tillitsreform som skal bidra til å klargjøre roller, ansvar og myndighet også internt i forsvarssektoren.

Forholdet mellom Forsvarets oppgaver, struktur og økonomi er ikke i balanse i dag. Forsvarets utfordringer knyttet til personell, materiell, ammunisjon, IKT og EBA påvirker den operative evnen i negativ retning. Forsvaret har også svakheter og mangler i sammensetning av kapabiliteter, særlig innen evne til maritim tilstedeværelse og krigføring, beskyttelse mot lufttrusler og langtrekkende ild. Forsvarets utholdenhet og mulighet til å operere over tid er marginal. I sum fører manglene og utfordringene til at Forsvaret ikke vil være i stand til å løse sine mest krevende oppgaver på en tilfredsstillende måte.